美國鄉鎮建制及運作探析

行政方式

筆者近期在對廣州市城中村調研中發現，其與美國的鄉鎮有許多共同之處，如村委會及各分會，獨立的村集體經濟實體，與城市連接的便利交通，快速發展的房地產及房屋出租業，相關配套的工商業，服務業等。只是我國的城中村大部分還處在從農村向城市轉化和發展的過程中，需要有相關的成功發展案例和成功經驗提供參考和借鑒。而美國的這種鄉鎮建制和運作方式已經相當成熟。因此筆者提供了美國馬薩諸塞州布魯克萊因鎮作為個案，為我國城中村的發展提供參考。

一，布魯克萊因鎮的設置及政府結構

美國東部以平原低地為主。布魯克萊因鎮(Brookline)位於美國東北地區馬薩諸塞州波士頓（Boston）和伍斯特（Worcester），卡奧斯河（Charles）與哈姆雷特多泥河（Muddy River Hamlet）之間，很容易到達波士頓。主要經濟來源為房地產及房屋出租，工商業及運輸業。

（一）人口規模與鎮的設置

美國的鄉鎮是農村主要的基層政府組織形式之一，也是主要的地方自治單位。在不同的州，鎮的設置情況及其權利地位很不相同，無論法律上還是日常生活中，鎮的含義差別很大。在日常生活中鄉村居民所講的鎮(Town)往往是指最小的地方自製團體的所在地，與村落的意義相當。從法律上看，鎮在各州是指擁有一定人口的地方自治單位。如在路易斯安那州，鎮是指人口在1000-5000人的地方自治團體。人口超過5000人的稱為市(City)，人口在150～1000人的則為村(Village)。在馬薩諸塞州，隨著經濟的快速發展，不同地方人口的急劇膨脹，已經超過了原有鎮人口的限定（布魯克萊因鎮現在人口為47000人）。而華盛頓州則規定鎮的最低人口為150人。顯然，各州對鎮的設置標準及鎮的地位並不相同。

布魯克萊因鎮位於美國鎮制起源地——殖民地時期新英格蘭地區，迄今仍以這些地區的鎮制最為典型，也最為重要。新英格蘭地區鎮的大小不盡統一，20～40平方英裏不等，通常有一個或數個居民聚居點——村子，這些村子人口不等，有的多達數千人。在新英格蘭地區，歷史上形成的鎮強而縣弱的狀況沿襲至今。雖然鎮是處於縣之下的地方自治單位，但是，縣的作用很小，縣不過是一種司法行政區域，地方政府的職責主要是由鎮來行使的。而對華盛頓州的奧克斯得澳鎮和路易斯安那州的艾迪斯鎮就相對較弱，他們是隨著人口的增多，居民需要更多更好的服務，如供水，排汙，消防，公共娛樂場所及設施等，經居民投票決定申請建鎮，經有關法院批準，才成為相對而言獨立的地方自治單位，成立時間較短。因此，在新英格蘭地區鎮的實際作用比縣更重要，而其他有些州的鎮是不可同日而語的。

（二）鎮政府結構形式

布魯克萊因鎮的政府結構形式採用的是鎮行政長官制。鎮委員會由五個成員結成，他們全部由選舉產生，任期三年。作為鎮委員會主席和行政執行官，委員會擁有所有未曾被鎮立法機關和議會明確保留的地方自治權力。委員會任命一個鎮行政首長。負責處理每天鎮務，他的權力在1985年的聖經新約第270章被詳細說明。

對聘任行政首長一職，委員會首先發委任狀（warrants）到鎮民大會並介紹其條款，通過在鎮民大會委任狀中嵌入條款來起動立法程式，然後執行投票表決，通過後則被聘用。他們採用鎮行政首長制，評定財政指導方針，為每年度做出財政預算以及在本年中首要改進的項目，同時向鎮民大會做出報告。委員會委任部門領導和大量官方組織和委託代理機構的成員。對鎮重要問題舉行聽證會，定期會議（討論會）均由代表（在他們的權限之下）和團體組織參加。代理鎮在整個地區和市鎮之間的主要事務。執行鎮議事日程和規章制度。

委員會成員同時也在許可證委員會任職，負責頒發和更新過時的許可證，包括公共食品，食物賣主，酒精飲料，出租房屋，開放停車場，易燃易爆物，特別事件和公共娛樂等。

行政委員會會議每週星期二舉行（特殊情況除外），從下午4點到6點（工作會議在會議室）。晚上8點會議實況在布魯克萊因鎮有線電視臺被轉播。

除了委員之外，鎮最重要的人員是鎮秘書（或稱幹事）。鎮秘書是被布魯克萊因鎮公民選舉的，任期三年，負責保存真實的鎮民大會會議記錄和管理公正精確的選舉鎮選民的登記。鎮秘書的職責是由聯邦和州法令和鎮議事日程委任的，同時也包括錄音，執行，編輯，保存鎮執行者（行政委員會）和地方立法機關（鎮民大會）的行動和指示。鎮秘書的責任也包括為申訴委員會和選民登記委員會作秘書。鎮秘書辦公室的首要責任是保持真實的鎮民大會會議記錄和管理公正精確的選舉。

布魯克萊因鎮鎮秘書擁有辦公室主任的頭銜，管理著一些職員其中包括一個鎮秘書助理，一個主要幹事，兩個高級辦事員和一個初級辦事員。除作為鎮秘書的基本職責外，他也在申訴分區委員會和選民登記委員會任秘書。州法律規定鎮秘書是鎮海，陸，空和鎮政府官員宣誓就職的官方監護人。鎮秘書也具有作為公共官員的資格。鎮秘書也是一個治安官員，有權履行公證結婚典禮。他和他的職員都是公眾的公證人，有權出席證明被簽署的文件。

同時，美國鄉鎮還有採用鎮長—委員會制，鎮一般還設有司庫，管理財務，負責徵收鎮稅，收付鎮的經費款項，通常還選舉產生一名審計官，檢查全部帳目。在一些大鎮，還有課稅估價員，負責課稅資產的估價。有救貧監督，路政人員，學務委員和警官等，他們都是由民選產生的。

二，布魯克萊因鎮的行政過程

對於一些鄉村小鎮，行政事務較少，鎮政府的組織也相對簡單，鎮委員會可以直接總攬鎮務。而在人口較多的布魯克萊因鎮，行政部門和人員較多。為了加強行政管理人員的監督和協調，採取鎮經理制。

一般來說，鎮政府處在為鎮民提供公共服務的第一線，從基礎設施的建設及管理到對環境的保護，從文化，教育，衛生，體育到社會保障和社會治安等，承擔著為企業生產和居民生活提供多方面服務的職能。在布魯克萊因鎮的調查中發現，鎮政府盡可能發揮市場在提供公共服務中的基礎性作用，這也是美國地方政府在提供公共服務運行機制方面的顯著特徵。根據這樣的指導思想，在布魯克萊因鎮向鎮民提供公共服務方面始終遵循下列原則，（一）能由私人企業通過市場機制來提供的公共服務，盡量讓私人企業來提供，政府在稅收等方面予以減免，以降低價格，並對產品和服務的標準進行監督。（二）對一部分公益性較強，不能完全採用市場機制的公共服務，實行招標制，讓私營企業，公營企業在投票和經營中相互競爭，政府也在稅收，服務標準等方面分別予以扶助和監督。（三）少數適宜由公營企業提供的公共服務，則通過董事會制，監事會制，經理負責制等企業制度以及消費者的意見反饋和政府職能部門的檢查，監督，促使其提高產品和服務的質量，降低成本。正是由於競爭，辦事效率才得以提高，才迫使公營的或私營的壟斷組織對顧客的需要做出反應。這也正是以人為本所要追求的。

在布魯克萊因鎮，許多公共事務並不全是由地方政府來管理，而是由各種社會團體分擔負責。其中與政府有關的組織團體有，公共建設工程委員會，地區計劃開發委員會，預算委員會，公共安全委員會，洪水控制委員會，街道和燈具委員會等。與政府關系不大但有較大社會影響的社會團體有，商會，製造商協會，小企業和獨立企業理事會，勞聯——產聯，農業社聯合會，保護野生動物聯合會，環境保護基金會等。政府團體所能處理的事務是有限的，因此在許多方面就需要社會團體分擔地方公共事務，如商會受政府委託督促企業執行產品和服務的某些標準，民間的環保組織監督企業防治汙染，教師協會組織培訓師資，協助學校招聘教師，教會組織發起慈善事業，誌願者組織開展社區服務等。同時，充分調動公民積極參與誌願者服務項目，這一切在所調研的美國鄉鎮中得到了充分體現。鎮委員會在整個過程中起到監督與協調的作用，政府各專門委員會一般都由鎮委員會委員在其中任主要職務（鎮委員會委員一般都是某一方面專業人士），處理各種該委員會服務範圍內的事。其它一些地方事務就由社會團體負責完成。各專門委員會和社會團體把完成結果及過程中所出現的問題反饋到鎮委員會，鎮委員會就可以討論與協商解決問題的辦法來進行協商和解決。一個良性循環就這樣形成，不過一切都要以法律法規為準繩，依法辦事。即鎮委員會——授權——各專門委員會和社會團體——反饋——鎮委員會——協調——各專門委員會和社會團體——最終完成任務。

三，特點解析，美國鄉鎮政府功能定位及行政方式

通過對布魯克萊因鎮的調研，我們對美國公眾認可的管理最少的政府是最好的政府這句話有更深刻的理解，這種觀點未免偏頗，但它的基本精神是對的。美國地方政府除了有少量的行政部門外，存在著各種門類的非政府組織（社團組織，非營利機構等）。其職能比較單一，主要是為市民的需要提供生活，工作，文化等方面的服務。這些組織，起到溝通政府與社會不同利益團體的聯系，拾遺補缺政府的工作。對美國地方政府功能簡要地可歸結為以下三個方面，

第一，地方政府對經濟的管理。美國地方政府對經濟進行量化管理，這與東方社會很不相同。東方社會是人，事，財，西方社會是財，事，人。美國地方政府對財的管理最為重視，採取的管理手段主要有，（1）通過電腦網絡與銀行，證券，土地買賣資訊共通。美國企業的財富主要有三塊，房地產，股票，銀行債券，均在銀行和電腦網絡的掌握中。（2）一切業務往來以支票方式支付。現金發放一步到位，不要第三者插足。（3）嚴格分工，人，事，賬分開，管錢不管賬，管事，管人不管錢。通過這些手段，使經濟活動在政府的嚴格控制下進行。也正如大家所知，美國公民不怕行政長官，只怕政府稅務人員。

第二，地方政府對社會公共事務的管理。在企業型政府理論的指導下，美國各地地方政府對社會公共事務的管理提出的最重要措施是推行公共管理社會化。公共管理社會化的核心是分權，也即政府做什麼的問題。古希臘政府凡是私人能做的事，決不讓政府做。凡是低層政府能做的事，決不讓高層政府做的原則，仍被美國公共管理界奉為圭臬。分權主要有兩個方面的含義，一是政府內部的分權，上一級政府向下一級政府分權和政府向派出機構分權，目的是建立一個合理的政府行政架構，提高效率，抑制腐敗。二是政府與社會的分權，通過有效的管道，鼓勵民眾參與公共管理事務，鼓勵非營利，非政府組織承擔許多政府做不了，企業不願做的事業，實現小政府，大社會。顯然，政府向社會分權是主流，因為只有向社會分權，政府才能扮演掌舵導航的角色，從而使政府更精幹，更具競爭力，政府想包辦一切，最終可能一事無成。通過民主參與等方式將社會管理的權限下放給社會基本單元，家庭，教會，鄰裏，社區，誌願者以及行業協會，基金會，慈善機構等非政府，非營利組織，使之自我服務，自我管理，減少對政府的依賴，提自尊，獨立，自治。當家庭，鄰裏，學校，誌願者組織和企業健全時，整個社區也會健康發展，而政府的工作就是引導這些組織與機構健康發展，因為健康而有活力的社會單元構成健康而有活力的社區，國家。

第三，地方政府對提供社會公共服務的管理。美國各地地方政府在企業型政府理論的指導下，對社會公共服務的管理提出了公共服務市場化措施。公共服務市場化的核心是競爭，也即政府如何做。公共服務歷來是美國政府公營機構壟斷的領域，政府對公共服務的壟斷不但是政府膨脹的原因，還是服務質量差，效率低，腐敗滋生的源泉。幾乎所有美國地方政府的改革都從改革公共服務開始，對公共服務進行私營化，政府一定程度上退出某些公共服務領域，或者政府與企業之間建立合約委託關系，政府不再直接從事公共服務和產品的生產，而通過政府采購成為公共產品的購買者和提供者，在公共服務的采購中，政府公營機構也可以平等地參加競爭，其目的是為了打破壟斷，因為公共服務的問題不在於公營或私營，而在於競爭或壟斷。私營化對於公共服務的直接效果是降低成本，提高質量，因企業可以依靠專業化生產，規模經營以及先進的技術和管理提高服務質量和經營效益，即使企業在競爭中輸給政府公營機構，也可以刺激政府公營機構加強管理，降低成本，提高效率。私營化有利於盤活政府的固定資產，並將政府物業變成可課稅物業，或將政府基礎設施出租獲得收益。私營化增加商業機會，有助於企業發展，促進經濟繁榮。

王玉龍，華南理工大學政治與公共管理學院講師