德國作為重要的西方發達國家，具有法治國家的稱號。與英國早期城市規劃起源於關註解決城市公共衛生等技術問題不同，德國的城市規劃起源於公共部門對於城建事務中執法管理的關註。其特色在於圍繞土地利用問題，以法典化的形式建立一套盡量詳細的法律框架系統，針對各項相關的城市建設與開發活動，從內容到形式都做出明確規定。這種處理方式一方面能夠削弱行政人員在規劃執行過程中自由裁量權的作用，防止其帶來過多的額外影響。另一方面成文法的客觀化特點也在協調公共部門的內部關系，以及管理私人有產者方面，增加了透明度，保障了法律的權威，使空間發展更加具有穩定性。

本文主要探討了以下四個方面內容，首先從社會制度和管理責任安排的角度，說明鄉村地區在德國規劃法規體系中的定位及其原因。其次，介紹德國當前針對自身需求開展的鄉村更新規劃工作，並對規劃的制定和實施所涉及到的各項法規以及公眾參與的內容進行說明。由於在鄉村地區還存在著大量非建設性農業用地，本文還將介紹屬於土地管理法領域的田地重劃法作為對鄉村地區規劃法規的補充。再次，則根據鄉村的空間環境特點，介紹規劃法規如何圍繞土地利用的相關規定來保障鄉村地區空間發展的基本格局。最後，結合德國在上述幾方面的經驗，從制度安排和具體法規內容兩個方面，對我國鄉村規劃管理的工作提出一些建議。

1 鄉村地區在德國空間規劃法規體系中的定位

1.1 規劃法規中對鄉村地區的定義

鄉村地區本身是隸屬於整個國土空間發展體系的一部分，伴隨著德國工業化和城市化進程，鄉村地區不再僅僅處於工業社會的邊緣地帶，而是發展成為與城市地區在經濟，社會各個方面高度關聯的地區。相應地在規劃的技術內容中，鄉村地區的建設問題也就不再被視為城市地區建設問題的附屬物，鄉村地區獲得了與城市地區更加平等的地位。在行政體制方面，德國也不存在類似於我國受上級市，縣行政機關管轄的鄉和村的行政管理層，其小型鄉村社區與附近的大城市的地方政府之間是平級而非上下級的關系。

基於這種相對平等的政治地位和規劃工作對城鄉統籌關系的認識，1965年在指導空間整體發展的空間秩序法中，不再使用城市這一概念，而是改用密集型空間和鄉村型空間對整個國土空間進行劃分。

密集型空間是由中心城市及其周邊“城市化”的小城鎮群所組成的地區。在形式上，密集型空間是指大規模城市的，或者至少是近郊的建成區。

在密集型空間之外是被稱為鄉村型空間中的聚落地區。這些地區的農業經濟地位大大降低，同時已經與工業化和後工業化的城市地區關系越發緊密。

1.2 德國的空間規劃法規體系

德國是具有分權傳統的聯邦制國家，有著三個具有不同管理權限的公共行政管理層級，即，聯邦，州和社區（地方的城市/ 鄉村層級），這三個層次共同引導著德國的空間發展方向。另外，由於作為公法的城市規劃法規除了要引導和約束公共部門的活動之外，還不可避免的與涉及私法領域居民財產權的建設開發活動發生廣泛聯系，綜合這兩個基本方面的法律要求，德國的空間規劃法規體系具體由建設法典和空間秩序法兩部法律組成，並體現在規劃法規的不同層次中。

與我國社會主義性質，單一制政體國家的情況不同，作為德國空間規劃體系基石的城市規劃部門具有雙重的法律地位，一方面基於德國聯邦基本法，德國的城市規劃事務首先屬於地方自治的範疇，聯邦，州政府不能直接幹預其具體事務。另一方面又通過授權方式使城市規劃的管理部門，成為受聯邦，州政府委託的派出機關並受其監督。作為地方自治原則的體現，德國的城市規劃又稱為地方性規劃，其法律基礎是建設法典。

建設法典強調了城市規劃作為地方自治事務的屬性，並對聯邦，州政府行使監督權進行了嚴格的限制。建設法典規定，各個城市地方政府有權根據自身需要獨立負責制定規劃，並根據嚴格的公眾參與程式來保障規劃在未來實施過程中的合法性。上級機關僅能對規劃制定的程式而不是內容進行審查，審查的期限一般在三周以內，最多不能超過三個月。

為了平衡聯邦，州和地方政府之間的權力，並協調不同地區在空間發展中的關系，在城市規劃之上存在著被稱為跨地區規劃的一系列區域層面上的規劃以協調各個地區空間發展的規劃，其法律依據主要是聯邦制定的空間秩序法以及各州制定的州域規劃法。首先是以整個聯邦的國土發展為對象，具有綱要性質的空間秩序規劃，由聯邦政府和各州政府共同依據國家的總體經濟，社會發展政策制定相應空間發展方面的一些原則性要求。依據這些原則性要求，各個州負責制定自身的州域發展規劃，協調州行政範圍內的具體空間發展問題。州內部又被劃分為若幹不同的地區，以州域發展規劃為基礎，每個地區編制區域規劃。

除了建設法典和空間秩序法兩部聯邦的城市規劃法之外，還有其他相關法律對各項專業規劃，環境保護等工作做出規定，其中包括田地重劃法，環境保護法，聯邦公路法，聯邦鐵路法等。依據兩部聯邦的城市規劃法制定的行政規範，包括關於土地利用的建設用地分類規範和關於徵用土地補償的價值評估規範等。以及由各個州制定的關於建築單體的建築規範等。

1.3 規劃法規中針對鄉村地區的特殊規定

在當今處於後工業化階段的德國，除了那些遠離中心城市，人口穩定甚至不斷減少的鄉村地區之外，在密集型空間周邊的廣大鄉村地區，隨著不斷加強的郊區化過程，正面臨著城市居民外遷以及度假休閑活動帶來的發展壓力。地方規劃管理工作的重點就是在利用這個發展機遇的同時對其進行合理的控制和引導。

面對這種情況，土地利用管理的技術性層面上，在建設用地分類規範中就專門增加了兩類與鄉村地區有關的建設用地類型，

第5條 村莊區，村莊區主要用於安置農業，林業生產單位，其中包括居住，也包括其他用地。

第10條 用於休憩的特殊區，可以分為三種主要類型，①週末度假住宅區。②度假住宅區。③野營地地區。

對旅遊地區的土地利用和建築許可，建設法典也規定，整體……或者其某些部分主要以旅遊為特點的城鄉社區，可以在建設規劃中或者通過另外的法令對按照建設用地分類規範規定的旅遊用途的用地進行分類。同時規定，在此地區住宅產權或者部分產權的創立或者分離應該按照旅遊功能區域的現有的用途規定，或者規劃的用途規定，與有序的城市建設發展相協調。

2 當前德國鄉村地區規劃的概況

2.1 鄉村地區空間發展的特點

與我國處於快速工業化和城市化階段，農村人口仍然占全部人口半數以上的情況不同，德國鄉村地區人口所占比例很低且持續下降（低於2%），農業生產對於整個國民經濟的意義也不斷降低。但是與此同時，鄉村地區在環境，文化等涉及全社會福利方面的地位卻在不斷上升。在郊區化進程中，居民的機動化水準大幅提高，除了大量居民遷居至小城鎮甚至鄉村之外，城市居民到周圍鄉村地區的休閑活動也不斷增加，這使得鄉村地區承擔起與休閑娛樂活動相關的城市職能。同時受可持續發展觀念的影響，環境受到了前所未有的重視，因此，在服務於休閑娛樂活動的同時，維護當地的景觀和文化認同就成為當前鄉村地區規劃的核心工作。

2.2 鄉村更新規劃的興起

基於這一空間發展的新情況，在德國乃至歐盟範圍內都發起了專門的鄉村更新運動對其進行引導，並為之成立了專門的機構。按照歐盟農業，農村發展與漁業局專員弗郎茲-菲施勒（Franz Fischler）的話來說，當前的鄉村更新並不是單純美學意義上的裝飾性工作，而是一項全面的，基於經濟問題，並以未來為導向的戰略性工作，通過改善居住條件，創造有吸引力的城市型生活空間來加強地方小型團體的經濟力量，在不忽視當地特殊的歷史和文化認同的基礎上，通過提高現代的基礎設施水準，改善全部國民的收入和生活條件。

從這一目的出發，從1980 年代開始，德國的鄉村地區開始了自上而下引入專業技術人員與自下而上社區同當地居民和有關團體廣泛參與相結合的鄉村更新規劃。

3 鄉村更新規劃的法規建設與公眾參與活動

3.1 鄉村更新規劃涉及的相關法規

作為一項戰略性的空間發展任務，鄉村更新規劃的制定和實施是以相應的法規為基礎的。其核心法規是建設法典和田地重劃法。其中，建設法典的任務是對規劃範圍內建設用地和農業用地上的各種建設活動進行約束，並保障由規劃引起的建設用地產權關系得到相應調整。而田地重劃法的作用，是在相關農業用地上按照規劃的要求，對產權關系進行必要的調整。

建設法典主要以土地利用問題為核心來規範各方的建設活動。建設法典管轄的主要內容包括，保障用於公共目的的建設用地及其征購。將公共和私人建設項目納入城市功能結構的整體設想。將公共和私人建設項目納入城市形式的基本框架。這些要求反映在法定的建設指導規劃中。

建設指導規劃由城鄉社區自己負責制定，規劃分為兩個層次。第一個層次是土地利用規劃，主要是根據地方公共部門對於當地發展的設想，將全部行政區域納入規劃範圍，並對土地利用的各種類型做出初步規定。按照要求，在鄉村地區政府行政範圍內的居民點內部與外圍的各項建設用地，以及其他的農業用地，都要通過土地利用規劃進行全覆蓋的統一管理。但是在土地利用規劃中對用地類型提出的要求，還不具備任何能夠直接約束私人財產者建設活動的法律效力。只有在第二層次的建設規劃中的規定，才會產生影響私人財產者利益的強制性效力。因此，建設規劃是一種在法律層面上精確落實規劃意圖的手段，它依據土地利用規劃的基本原則和要求，對建設用地上的各項建設指標給出非常詳細的規定。這些規定也就能夠成為當地規劃管理部門進行建設項目審批的重要依據，在發生法律糾紛時，也作為法庭做出判決的重要判別標準。

田地重劃法的主要任務，是致力於有計劃的重新組合鄉村地區農業生產用地的空間結構，對所涉及區域內部的道路建設，水資源管理，相關的景觀維護，自然保護以及一系列其他設施的新建與改建任務，與有關部門進行廣泛協調。而其最初的目的僅集中於農業生產自身，通過合並農業生產用地，來改善農業機械化生產的基本耕作條件，更好地佈置安排農業生產企業的院落。在必要情況下，也可以將生產設施遷出村莊，或者新辟鄉村建設地塊，因而與建設用地的調整有密切關系，影響到整個鄉村型空間的發展。

不同於城市規劃作為地方性規劃，強調地方自治的原則，田地重劃規劃的實施是由各州以自上而下方式加以推動的。一般來說田地重劃的管理機關分為三級，最高一級為州的相關管理部門，以下為區一級負責監督具體項目的管理部門，然後是最下一級的專門成立的執行部門，負責項目的實施。由於田地重劃工作常常超出單一行政區域的範圍，往往由相關行政區域的區級管理部門之間協商確定具體的執行部門及其上級管理部門。

從1960年代起，德國通過這兩部法律以及其他聯邦和各州制定的相關法規，使得建設指導規劃和田地重劃規劃之間相互合作，服務於村莊更新建設的要求，一方面，通過新建或者改建生產用房以改善農業生產的場院，改善村鎮道路和集體設施以便為農業生產的機械化服務。另一方面，改善生活條件，交通條件和村莊的外貌形式，例如建設休閑活動設施，重新利用已經荒棄的農業生產建築，或者重新改造過去過於偏重道路通行而建設的過境道路等。

除了上述兩部法律之外，基於空間秩序法和州域規劃法的州域規劃和區域規劃也會對規劃產生重要影響。各項基礎設施的建設活動，例如道路，水利設施，廢棄物處理設施等，往往促使規劃範圍內的用地形狀和設施分佈發生重大變化。鄉村更新規劃必須對這些影響做出反應，對產權關系，用地類型和相應的建設活動進行調整，以保障當地生產，生活的順利進行。另外，各州頒布的規範單體建築物的建築規範，也會對規劃產生一定的影響。

3.2 鄉村更新規劃的法定程式與公眾參與問題

鄉村更新規劃除了在內容上需要符合上述各項法規所做出的基本規定，規劃的制定和實施還要符合這些法規在程式上的要求。這方面主要涉及到引入公眾參與方面的內容。

對於公眾參與問題，建設法典和田地重劃法的要求是不同的。建設法典中對建設指導規劃制定過程中進行公眾參與的程式有著非常嚴格的規定，從決定制定規劃，到具體制定，介紹和修改規劃方案，以及最後立法通過，每個階段都要通過公示，召開代表會議等方式開展公眾參與，接受各方質詢，並按照當地慣例公佈結果。相鄰的城鄉社區的建設指導規劃，也必須彼此之間相互協調。

相比之下，田地重劃法對公眾參與的要求則要低一些，由於田地重劃工作直接服務於公共部門和參加規劃的個人利益相關者，規劃不需要面向全體社區居民，而是在公共部門和有關的個人參與者內部進行相應的公示和資訊溝通即可。

由於鄉村更新規劃工作是一個整體性的工作，建設用地和非建設用地關系的調整往往相互關聯，所以在規劃制定和實施過程中的公眾參與，基本是按照建設法典中的要求進行，只有在涉及到某些單一農業用地調整的局部問題上，遵照田地重劃法的程式要求。相對於一般在城市地區的建設指導規劃，鄉村更新規劃對地方優先性的要求更高，這是由於鄉村地區居民人數有限，規劃涉及的技術問題也沒有城市地區那麼復雜，這就使得更高程度的公眾參與成為可能。

因此，在整個規劃過程中，呈現出法定規劃同非法定規劃相互支撐，共同保障鄉村更新規劃制定和實施的局面。社區政府成立由各方代表組成的鄉村更新辦公室負責協調規劃的制定，實施和各方面的意見。非法定規劃的工作旨在幫助提高公眾在政治上的支持度，把社區政府同當地居民和有關團體取得的共識確定為鄉村空間發展的基本目標，並在相應的法定規劃中予以確認。同時，廣泛的參與也有利於規劃的實施，從而更好地從鄉村居民自身的角度出發，改善居住條件，創造有吸引力的生活環境，提供現代化的基礎設施，並且保護歷史文化遺產和地方特色。

以巴伐利亞州的鄉村更新規劃為例，其制定和實施的程式以及相關負責機構如下，

決定開始鄉村更新規劃，社區建立有關鄉村更新辦公室負責鄉村更新。

向社區議會和居民進行公示，由鄉村更新辦公室負責執行。

籌備階段。訓練工作團隊，在鄉村更新辦公室的幫助下由居民和社區政府的代表一起共同制定整個計劃的基本模型和初步規劃。

制定整個計劃的具體目標，關鍵手段以及落實到項目的具體工作由鄉村更新辦公室負責制定。

介紹鄉村更新規劃方案。由鄉村更新辦公室與社區相關者共同負責。

建立由社區相關者組成的執行委員會。在鄉村更新辦公室的引導下建立。

準備最終的實施規劃和融資手段。由社區相關者和社區政府負責。

執行具體措施。由社區相關者，社區政府和居民共同負責。

土地管理。土地轉讓，制定，標記並踏勘有關地塊的邊界，劃分出新的地塊並進行地籍簿登記，並通過社區相關者轉讓相關所有權。

最終清理工作。由社區相關者和社區政府負責。

對整個工作進行總結。由鄉村更新辦公室負責。

4 鄉村更新規劃中關於用地調整的法律規定

4.1 規劃權利區的建立

鄉村更新規劃的核心是土地利用問題，如何引導和控制建設活動的發展方向，節約土地資源，成為社區政府必須處理的首要問題。不同於英國強調通過經濟手段，例如補償（compensation）和改良（betterment），協調城市規劃中公共利益與個人利益之間的矛盾，德國城市規劃部門的活動屬於主權性地位（hoheitliche stellung）的範疇。這一地位決定了公共部門對與土地利用相關的各項建設活動進行管理的法律基礎，因而，也對私人有產者的建設活動具有更強的限制能力。除了規定社區政府有購買土地的優先權，規範土地征購以及與私人共同分攤開發費用等權力外，建設法典還特別引入了對保障城鄉空間發展格局具有重要意義的規劃權利區的概念。建設法典規定了全覆蓋的土地利用規劃中要確定的三類規劃權利區及其建設行為要求，

建設規劃地區，建設規劃地區是新的建設指導規劃生效的開發地區。開發項目必須嚴格依據建設規劃的各項要求才能得到許可，並且還要確保提供地方性的公共基礎設施，這一地區是受到社區政府認可，甚至得到鼓勵的發展地區。

建成區，建成區是歷史上已經進行了開發的地區。其內部已經存在大量建築和設施，新項目實際上是在已有的建築之間的空地上建設的。所以新項目的建築類型，建築方式只有在與附近的環境特點相協調，並且不破壞這些現存建築和設施的條件下，才能得到許可。

外圍地區，在建設規劃地區與建成區之外的地區稱為外圍地區，一般不允許進行城市建設活動。只有那些具有優先權的建設項目是被準許的，這主要包括農業生產建築，屬於遺產繼承下來的鄉村住房和農業生產用房以及那些由於自身原因不便在建成區內建設的項目，如變電站，蓄水站，廢棄物處理站或電站等。

4.2 建設法典對居民點內部土地產權關系的調整

在實施建設指導規劃的過程中，當進行道路建設，重新整合公共綠地等工作，需要對有關屬於公共和私人的地塊進行調整時，建設法典提供了兩個解決辦法，即，土地重劃和地界調整。

通過土地重劃能夠重新調整特定地區中已建或者未建的建設用地的交通聯系和空間形式，以形成符合建設或者其他功能利用要求，具有恰當大小，形狀和位置的建設用地。進行土地重劃，首先需要有一份建設規劃，所有列入新的建設規劃中的建設基地組成用地調整的主體，根據建設規劃從這些主體中裁取地區建設需要的交通和綠化用地，劃給鎮，區或開發者，餘下的用地作為分配的主體，按照參加土地重劃的份額（要麼是土地數量的份額，要麼是地產價值的份額），重新分配給所有參加土地重劃的房地產所有者。與參與調整的份額相比，重新調整後房基地的地塊面積也許不那麼精確，由此造成的有利或不利情況，可以通過相應的金額按照征地的標準進行補償。

相對來說，地界調整要更簡單一些。地界調整允許，①當這種調整主要是為了公共的利益，相互交換相鄰的地塊，或者相鄰地塊的某一部分，以及②當這種調整被公共利益所驅動，單方面地分割相鄰的地塊，尤其是相鄰地塊的某一部分或者碎塊，從而裁直兩個相鄰地塊之間犬牙交錯的邊界，或者改變與街道斜向交叉的建設基地邊界，使得至少在規劃建設的用地範圍內，建設基地邊界能夠與街道垂直。

4.3 田地重劃法作用於外圍地區推動鄉村空間發展

與密集型空間相比，鄉村型空間實際上更多受到外圍地區的影響。雖然在外圍地區沒有什麼工商業或者居住類的城市建設活動，但是各項農業基礎設施建設與農田，林地地塊的調整，都會反過來影響鄉村居民點內部的建設活動。因此，鄉村地區一方面受建設法典對城市建設活動的約束，另一方面還受到田地重劃法的影響。

田地重劃法對外圍地區的農田，林地等非建設用地及其基礎設施建設加以管理和調整。田地重劃規劃可以對有關地產的形狀進行調整，並可以在相關者認可的情況下予以置換。田地重劃法與建設法典都要求雙方密切合作，當由於建設指導規劃而侵佔了原先作為農業和林業用地的時候，社區負責對相關企業或個人的損失進行補償。田地重劃法也要求，在外圍地區，重新合並土地必須要與在自然保護法基礎之上制定的景觀規劃的目標相結合。

5 結論

通過以上對德國鄉村規劃法規及其建設經驗的總結，結合我國鄉村建設的實際情況，提出以下關於鄉村規劃法規制度建設的五點建議。

（1）規劃管理的行政組織形式強調圍繞以地方需求為核心的區域性合作

相對於我國行政部門在鄉村規劃與管理方面長期存在的“條塊分割”問題，德國的鄉村規劃與管理十分強調地方自身需求的優先性，以建設指導規劃為核心開展社區的規劃建設，在超越社區職權範圍的領域，通過逐級引入各個層次的區域規劃措施，使社區自身發展與區域的整體空間發展目標相協調。

（2）註重法定規劃與非法定的公眾參與規劃相結合

基於我國鄉村地區以集體所有制為基礎的特點，鄉村地區與城市地區在規劃法規體系中的首要區別就是當地居民依靠集體土地所有制獲得的主體性地位。這一基本法律地位應當在規劃制定和實施中通過公眾參與得到體現，實際上這一要求已經在城鄉規劃法中得到了初步確認。這就為鄉村地區開展公眾參與活動提供了基本的法律前提。

以鄉村更新規劃為例，社區的具體目標都是通過非法定規劃的公眾參與方式制定出來的。地方政府，社團和居民在專家的指導下共同制定戰略性的規劃，一方面適應州域規劃等區域規劃對自身所在地區的定位，另一方面以此為依據選擇適合自身發展需求的具體目標。我國各地的發展水準差異極大，僅僅就內容設立一些硬性的指標可能根本無法適應各地經濟，社會發展的需求。先通過公眾參與確定鄉村發展戰略目標，之後通過法定規劃形成未來落實的基礎，再通過城鄉規劃法對具體程式予以約束，不失為推動地方依法尋求自身發展方向的合理途徑。

（3）註重村莊發展規劃的戰略性功能，促進城鄉協調發展

隨著我國經濟發展水準的提高，逐步消除城鄉二元差距成為十分緊迫的任務。消除城鄉差距，不僅僅是在建設層面將鄉村看作獲取城市建設用地的經濟增長點，而是應當逐步將鄉村的空間發展同所在區域的整體空間發展戰略相結合。引入戰略規劃工具，依靠自上而下引入專家隊伍和自下而上參與，確定具體的發展需求，做到因地制宜並使鄉村地區發展更好地融入城鄉協調發展的軌道，以促進城鄉關系向著相對平等的方向發展。

（4）城市規劃部門與土地管理部門的合作

鄉村有別於城市地區空間環境的基本特徵之一就是對居民點建設有著重要影響的周邊非建設用地。因此，鄉村地區的規劃管理就不能僅僅依靠規劃建設部門對村莊居民點內部建設行為的管理，而是將非農建設行為和居民點以外的廣泛農業生產活動以及基礎設施，景觀和旅遊的發展有效結合起來。

德國在兩方面協調的經驗具體體現在建設法典與田地重劃法的合作中。兩部法律都在各自的章節中首先強調合作的必要性，並對合作的具體情況以及程式進行了規定，首先，受到一方具體工作在空間上的影響，另一方對管理邊界，用地性質或者其他設施進行相應調整。其次，規劃和行政管理在規劃制定中進行合作，例如，田地重劃規劃早期工作階段涉及到向包括地方政府和部門在內的各方面徵集要求。在執行委員會中引入各方人員，並相互明確各自關註或者已經實施的規劃工作，保持銜接，並借鑒有關方面的規劃與研究成果。再次，規劃和行政管理在執行的組織方面進行合作，例如田地重劃規劃在完成之後，大量公共設施的運行維護可以委託社區政府負責。

（5）對土地利用進行全覆蓋管理，並確定允許和禁止建設活動的基本區域

建設法典對土地利用與城市建設活動的各項程式做出了詳細規定。在土地利用與管理方面，土地利用規劃以全覆蓋的方式對行政範圍內的每一塊土地的基本用途進行了規定。此外對建設活動在空間上進行了基本的分類——建設規劃地區，建成區與外圍地區，在外圍地區的建設只能以特許的方式進行，除了農業，林業以及基礎設施之外，其他建設活動均不予批準。這兩方面的法律規定，有力地保障了土地利用和建設活動都被約束在相應的框架之中，不會出現過度混亂的情況。

來源，國際城市規劃2010年第2期 易鑫